GOED REFERENDUM VERSTERKT DE DEMOCRATIE

door Rudy Andeweg

Rudy Andeweg is hoogleraar politicologie aan de Universiteit Leiden en voorzitter van de projectgroep Democratie en Bestuurlijke Vernieuwing van de PvdA.

Dit artikel verscheen in de Volkskrant (Forum) van 21.02.2005, p. 7

Dat de mogelijkheid voor kiezers om per referendum de Tweede Kamer te corrigeren, zou leiden tot directe democratie, berust op een misverstand, betoogt Rudy Andeweg.

Na PvdA, GroenLinks en D66 heeft ook het CDA, zij het onder voorwaarden, toegezegd de kiezers uitspraak in het referendum over de Europese 'Grondwet' te zullen respecteren. Het hoofdartikel van vorige week woensdag (Forum, 16 februari) stelt dat de aanstaande volksraadpleging in staatsrechtelijk oogpunt geen schoonheidsprijs verdient. Het referendum zou door de uitspraak van deze partijen de facto een bindend karakter krijgen, en dat zou weer strijdig zijn met het feit dat Nederland geen directe democratie kent 'waarbij het volk de Tweede Kamer kan corrigeren'.

Het referendum over de Europese Grondwet verdient misschien geen schoonheidsprijs, maar om een heel andere reden. Zuiver 'staatsrechtelijk' lijkt er niets aan de hand. De Kamerfracties van CDA, PvdA, GroenLinks en D66 zijn immers niet gedwongen zich bij de uitslag van het referendum neer te leggen, maar doen dat eigener beweging. Wat Kamerleden motiveert straks voor of tegen het verdrag te stemmen, is hun zaak, en als zij zich daarbij willen laten leiden door de wens van de kiezer, zou het in een democratie wel zot zijn daar een staatsrechtelijke zonde in te zien.

Belangrijker is het misverstand dat elke mogelijkheid voor kiezers om de Tweede Kamer te corrigeren, zou leiden tot directe democratie. Dat misverstand maakt Nederland vrijwel uniek in Europa, nu hier sinds de Franse tijd geen landelijk referendum meer is gehouden. Dat is ook het misverstand dat in 'de Nacht van Wiegel' heeft geleid tot het afwijzen van een referendummogelijkheid.

Het voorstel was gebaseerd op een vondst van de staatscommissie-Biesheuvel, die een vorm van referendum ontwikkelde die zich goed verhoudt met onze vertegenwoordigende democratie. In een correctief wetgevingsreferendum kan in een door voldoende kiezers aangevraagde volksraadpleging een zojuist door regering en parlement vastgestelde wet eventueel verworpen worden. Dat kiezers oordeel is dan bindend.

Het slimme van het voorstel was en is dat het initiatief voor wetgeving blijft bij regering en volksvertegenwoordiging, en dat het ook aan hen is een andere oplossing voor het beleidsprobleem te zoeken als de wet door de kiezers wordt afgewezen. Het is dus niet meer dan een correctie achteraf op de vertegenwoordigende democratie. Zo'n correctie is hard nodig, nu kiezers minder dan voorheen de mogelijkheid hebben om met hun stem vooraf invloed uit te oefenen. De politieke agenda wordt steeds meer bepaald van buitenaf, door de EU of door internationale economische ontwikkelingen, waardoor beleidsmakers in Den Haag moeten reageren met maatregelen die in geen enkel verkiezingsprogramma waren voorzien. Als de burger vooraf minder kan sturen, is het logisch dat hij achteraf meer mag bijsturen.

Vandaar dat in het recente rapport De Leidende Burger van een PvdA-projectgroep twee vormen van correctief referendum worden voorgesteld: een correctief wetgevingsreferendum als voldoende kiezers daarom vragen, en een correctief grondwetsreferendum als verplicht onderdeel van de procedure voor wijziging van de Grondwet, of voor ratificatie van verdragen die grondwettelijke gevolgen hebben (zoals het verdrag over de EU-Grondwet).

Het is veel lastiger een referendum waarin burgers zelf met wetsvoorstellen kunnen komen - een volksinitiatief - te combineren met de vertegenwoordigende democratie, omdat dan het parlement buiten spel staat. Toch pleit veel voor het invoeren van die mogelijkheid. Een correctief referendum werkt prima wanneer de volksvertegenwoordiging iets doet wat de bevolking niet wil, maar het biedt geen uitkomst als regering en parlement iets niet doen terwijl de bevolking dat wel nodig vindt.

Een voorbeeld is de aanpak van immigratie en integratie voor 2002. In zo'n situatie kan een volks initiatief een oplossing bieden. Om de vertegenwoordigende democratie niet te ondergraven, zou zo'n volksinitiatief niet bindend, maar louter raadgevend moeten zijn. Op die manier zijn drie vormen van referendum denkbaar die de vertegenwoordigende democratie eerder beschermen tegen een opeenhoping van onbehagen bij kiezers, dan dat de vertegenwoordigende democratie wordt ingeruild voor directe democratie.

Als het referendum over de Europese Grondwet toch geen schoonheidsprijs verdient, is dat omdat het een topdown referendum is, uitgeschreven door de wetgever. Met zo'n referendum kunnen regering en parlement hun verantwoordelijkheid voor het landsbestuur afschuiven op de bevolking. Men denke aan de bevestiging van het Engelse lidmaatschap van de EU destijds. Daarover was de toenmalige Labour-regering tot op het bot verdeeld. Er was een referendum om zelf geen besluit te hoeven nemen.

Bij een door regering of parlement uitgeschreven referendum is er ook altijd risico op manipulatie met de vraagstelling en de timing van het referendum. In het komende Nederlandse referendum over de Europese Grondwet zijn die nadelen weliswaar aardig ondervangen, maar in het algemeen geldt de paradox dat een door de volksvertegenwoordiging uitgeschreven referendum het gezag van diezelfde volksvertegenwoordiging het meeste aantast. Tijd dus voor een structurele voorziening voor het referendum die de vertegenwoordigende democratie versterkt in plaats van verzwakt!