ATHENE Webtijdschrift voor directe democratie > ARCHIEF > Directe Democratie in Zwitserland
  december 2004 [6]



DE ZWITSERSE VOLKSVERGADERINGEN

 

door Arjen Nijeboer

 

De schrijver (1974) richtte in 2000 het Referendum Platform (www.referendumplatform.nl) op, dat campagnes voert voor meer referendumrechten, en burgers ondersteunt bij het initiëren van referenda. Hij is mede-initiatiefnemer van het Amsterdams Initiatief (www.amsterdamsinitiatief.nl), dat van 2002 tot 2004 succesvol campagne voerde voor een volksinitiatief- en referendumsysteem in Amsterdam en van de Europese Referendum Campagne, die in 2004 succesvol campagne voerde voor een referendum over de Europese Grondwet. Hij is tevens secretaris van het Initiative & Referendum Institute Europe (www.iri-europe.org), organisatie voor onderzoek naar en promotie van referenda in heel Europa. Hij werkt momenteel als stafmedewerker van Agora Europa (www.agora-europe.org), stichting voor democratische vernieuwing.

 

 


Kantons en gemeenten

 

De volksvergadering was de oorspronkelijke vorm van democratie in Zwitserland. In nagenoeg alle kantons en gemeenten die het oude Zwitserland vormden, was de volksvergadering de hoogste wetgevende autoriteit. In de 19e eeuw begon echter de gestage vervanging van de volksvergadering door het referendumsysteem. Dit had diverse redenen. Ten eerste nam de bevolking van de kantons toe en werd een fysieke volksvergadering steeds lastiger (aan de grootste kantonale volksvergaderingen deden niettemin tot wel 15.000 personen mee). Ten tweede bestond er in de volksvergadering geen stemgeheim en ook geen hoofdelijke stemming; de voorzitter schatte steeds waar de meerderheid lag en hoewel dat in de praktijk meestal geen problemen opleverde, is het natuurlijk niet ideaal. Een belangrijke factor was ook dat het federale niveau in de 19e eeuw steeds belangrijker werd, en de volksvergadering op dat niveau onmogelijk was.

 

Van de 26 kantons kennen momenteel alleen Appenzell Innerrhoden (een zgn. half-kanton) en Glarus nog een volksvergaderingssysteem op kantonaal niveau (Landsgemeinde genaamd). Op gemeentelijk niveau is de volksvergadering (hier: Bürgerversammlung) echter nog steeds springlevend. Van de circa 3000 gemeenten wordt zo’n 85 procent nog steeds bestuurd via de Volksvergadering

Zwitserland is een confederatie die is samengesteld uit een bonte verzameling van kantons (die elk een eigen grondwet hebben en hun eigen bestuursvorm kennen) en gemeenten. Daarom is er op lokaal en kantonaal niveau een grote verscheidenheid aan direct-democratische vormen en rechten. (Hoewel ook het Franstalige gedeelte van Zwitserland een vérgaande mate van directe democratie kent, is de directe democratie in het Duitstalige gedeelte nog uitgebreider.) Om die reden is het nauwelijks mogelijk een systematisch overzicht van volksvergaderingen te geven. Omdat ik zelf in april 2001 in de gelegenheid was om de volksvergadering van Appenzell-Innerrhoden bij te wonen, beschrijf ik deze als voorbeeld.


 

 De volksvergadering van Appenzell

 

De Landsgemeinde van Appenzell Innerrhoden is de hoogste wetgevende autoriteit van het mini-kanton Appenzell Innerrhoden (15.000 inwoners). Hier speelt de Volksvergadering de rol die elders een volksvertegenwoordiging speelt. Er is schriftelijk bewijs dat de volksvergadering in dit kanton sinds 1409 jaarlijks bijeen is geweest.

 

Naast de Landsgemeinde bestaan de volgende instituties:

-      De Standeskommission (7 leden) is de regering. De ‘minister-president’ is de Landamman. Deze functie wordt al sinds 20 jaar vervuld door Carlo Schmid-Sutter. De leden worden elk jaar tijdens de Landsgemeinde individueel door de burgers verkozen; de Landamman blijft twee jaar aan.

-      Het Kantonsgericht (13 leden) is de rechtbank en wordt jaarlijks tijdens de Landsgemeinde door de burgers verkozen.

-      De Grosse Rat (39 leden) bereidt de Landsgemeinde voor en geeft stemadviezen aan de Landsgemeinde.

 

De Landsgemeinde komt één keer per jaar bijeen op de laatste zondag van april, op het grote centrale plein in het dorp Appenzell. Alle burgers vanaf 18 jaar hebben toegang (tot 1992 vanaf 20 jaar). Officieel is er zelfs opkomstplicht, maar in de praktijk wordt deze niet geëffectueerd. Doorgaans komt 25 tot 35 procent van de stemgerechtigde burgers op, ofwel zo’n 3000 personen. Als er omstreden zaken op de agenda staan, loopt dit aantal veelal op. Een opkomst van 25 procent wordt door de meeste waarnemers niet als problematisch beoordeeld, omdat men ervan uitgaat dat iedereen in de gelegenheid wordt gesteld om te komen. Indien mensen dan niet opkomen, geven zij - zo is de redenering - een mandaat aan de groep die wel opkomt. Vanuit theoretische perspectief kan dit als een mandaat dat kiezers in een parlementair stelsel aan hun vertegenwoordigers geven beschouwd worden; alleen in het geval van direct-democratische besluitvorming kan iedereen in principe deelnemen.

 

Naast opkomstplicht bestaat voor burgers ook een Amtspflicht tot 65 jaar: de beperkte verplichting om een aantal politieke ambten op zich te nemen indien zij hiervoor (zonder kandidaatsstelling) gekozen worden. Niemand kan verplicht worden een bepaald ambt langer dan 4 jaar te vervullen, of om langer dan 8 jaar meerdere ambten te vervullen. Een extra Landsgemeinde kan door de Grosse Rat bijeengeroepen worden. De laatste keer dat dit gebeurde was echter in 1922. Er zijn sindsdien nooit zoveel onderwerpen geweest dat er een extra Landsgemeinde gehouden moest worden.

 

Naast de verkiezing van de Standeskommission, de Landamman en het Kantonsgericht staan de volgende zaken verplicht op agenda van de Landsgemeinde:

-         een eventuele wijziging van de kantonale grondwet

-         alle wetten of wetswijzigingen die door de Grosse Rat voorbereid zijn

-         alle nieuwe besluiten waarbij meer dan 500.000 Zwitserse frank uitgegeven wordt, of gedurende minimaal vijf jaar minimaal 100.000 frank per jaar (Finanzreferendum, sinds 1976)

 

Er kan in Appenzell dus geen wet van kracht worden zonder dat deze door de Volksvergadering is goedgekeurd. Dit is anders dan bij het moderne referendumsysteem van de Zwitserse federale staat, waarbij er over een door het parlement gemaakte wet alleen een referendum wordt gehouden indien burgers tijdig voldoende (50.000) handtekeningen indienen.

 

Elke burger kan daarnaast zelf een grondwets- of wetsvoorstel op de agenda zetten (Initiativbegehren). Eén handtekening volstaat. Daarnaast is de handtekening van één burger ook voldoende om uitgaven van meer dan 250.000 frank, of gedurende vijf jaar minimaal 50.000 frank per jaar, op de agenda zetten (fakultatives Finanzreferendum, sinds 1979). Voor beide Finanzreferendums gelden dat naast salarissen van politici, de uitgaven die voortvloeien uit wetten, uitgezonderd zijn. Alle wetten behoeven immers sowieso de goedkeuring van de burgers. Verder zijn er geen uitzonderingen. De door burgers aangedragen onderwerpen moeten uiterlijk op 1 oktober voorafgaand aan de Landsgemeinde, binnen zijn. Zo kan de Grosse Rat zich erover buigen en kunnen de voorstellen in de kiesbrochure die elke burger eind februari in de brievenbus krijgt verwerkt worden. Elke burger heeft spreekrecht op de Volksvergadering. Er is geen beperking aan het aantal sprekers of aan de spreektijd.

 

Nederlandse politici schrikken als zij horen, dat er geen handtekeningendrempel is voor het indienen van voorstellen en er geen beperking aan de spreektijd wordt gesteld: “wordt dit geen enorme puinzooi?” Dan begrijpen zij echter niet hoe een directe democratie werkt. Burgers kunnen hier te allen tijde hun issues aan de orde stellen en zij worden vanwege hun bindende beslissingsrecht altijd serieus genomen. Daarom hebben zij helemaal geen behoefte om gelijk te gaan schreeuwen als ze eenmaal het woord krijgen. Ze kunnen het woord steeds krijgen als ze dat willen. Bovendien is het gewoon zo dat de burger die steeds maar weer hetzelfde onhaalbare voorstel indient, of de spreker die veel te lang bekende zaken herhaalt, alleen maar weerstand wekt en hooguit de kans verkleint dat zijn voorstel wordt aangenomen. Dat gebeurt dus nauwelijks. Ten derde is het zo dat, omdat al deze burgers steeds actief deelnemen aan de politiek, zij ook veel meer geïnformeerd en politiek bekwamer zijn dan Nederlandse burgers wier politieke deelname noodgedwongen vooral bestaat uit tv-kijken. Deze drie factoren bevorderen een soepele gang van zaken bij de Volksvergadering.

 

 

De dag van de Landsgemeinde

 

Hoe ziet zo’n dag er nu uit? De betreffende zondag is een feestdag, vergelijkbaar met Koninginnedag in Nederland. Overal zijn kraampjes en de cafés en terrassen zitten vol. In groepjes worden voor de laatste maal de voorstellen voor de Landsgemeinde besproken. Het zijn kleine kernen waarin een continu politiek gesprek plaatsvindt, dus meestal is het vóór de Landsgemeinde al duidelijk hoe de meningen verdeeld zijn. Maar als er omstreden zaken op de agenda staan, gaat het debat door tot de stemming. Het middelste deel van het centrale marktplein wordt afgezet met touwen. Twee functionarissen in traditionele uniformen controleren bij de ingang de oproep voor de Landsgemeinde. Tegen twaalven loopt het plein vol met de stemgerechtigde mannen en vrouwen in het midden van het plein, en belangstellenden en kinderen eromheen. Om twaalf uur komen, vergezeld van muziek en functionarissen in traditionele uniformen, de leden van de Standeskommission, het Kantonsgericht en politieke gasten in optocht het plein oplopen. Na een ronde nemen zij plaats op podia aan de voorkant van de Landsgemeinde.

 

Dan opent de Landamman de volksvergadering met een speech. In april 2001 sprak Carlo Schmid-Sutter hoe de volksvergadering een symbool was van de fundamentele gelijkheid van alle burgers. “De Landsgemeinde schept gemeenschappelijkheid: hier is voor iedereen plaats, niet alleen voor de succesvollen, maar ook voor de zwakkeren en de mensen zonder succes. Iedereen heeft een vaderland nodig, niet alleen de mensen die haar kunnen betalen. Daarvoor staat de Landsgemeinde: een symbool van gezamenlijkheid in een tijd van vereenzaming, een symbool van de wederzijdse hoogachting in een tijd van wederzijdse geringschatting, een symbool van zijn in een tijd van hebben”, sprak Sutter de burgers van Appenzell toe.

 

Vervolgens licht de Landamman de algemene en financiële situatie van het kanton Appenzell toe. Daarna worden achter elkaar de individuele leden van de Standeskomission, inclusief de Landamman, en het Kantonsgericht gekozen. Na de verkiezing van de Landamman volgt de wederzijdse eed: de Landamman belooft de bevolking te dienen en de burgers beloven zich als goede burgers te gedragen. Vervolgens worden de zaken één voor één behandeld. Het voorstel wordt nogmaals toegelicht en de sprekers houden na elkaar hun betoog. Als iedereen aan de beurt is geweest, wordt er gestemd.


Op de vergadering stonden totaal 13 wetten en besluiten op de agenda, waarvan 1 burgerinitiatief; onder meer een nieuwe sociale-zekerheidswet, een nieuwe energiewet die zuinigheid met energie moet stimuleren, een nieuwe politiewet die de politie op kantonaal i.p.v. gemeentelijk niveau organiseert, een nieuwe wet met betrekking tot de waterbouw die het natuurlijke water verder beschermen moet en drie besluiten over de verbetering van het wegennet van meer dan 10 miljoen franken. Het burgerinitiatief wilde een beperking stellen aan de openingen van winkels op zondag. De Landsgemeinde had zich in 1996 uitgesproken voor de zondagsrust, maar die was de laatste 5 jaar steeds verder uitgehold. Vandaar dit burgerinitiatief. Gestemd wordt met handopsteken. Eerst steken de voorstanders de handen op, dan de tegenstanders. Doorgaans is dan zichtbaar wie de grootste groep is. Zo niet, wordt nogmaals gestemd. Als het verschil dan nog niet zichtbaar is, gaat men abmehren (nauwkeuriger inschatten van de voor- en tegenstemmers) en in het uiterste geval hoofdelijk tellen. Het laatste gebeurde dit in 1965. Bij slecht weer steekt men paraplu’s op. In het uiterste geval wijkt men uit naar de kerk in Appenzell (voor het laatst in 1932).

 

Het was indrukwekkend om te zien hoe kalm en waardig deze mensen met elkaar hun soevereiniteit uitoefenden. Een veelzeggender symbool van democratie dan de Landsgemeinde is nauwelijks denkbaar. De Landsgemeinde wordt dan ook altijd druk bezocht door toeristen en dagjesmensen, die rondom het marktplein plaatsnemen, buiten de touwen. Ook worden hoogwaardigheidsbekleders uit binnen- en buitenland uitgenodigd. Onder de gasten bevonden zich in april 2001 onder meer de ambassadeurs van Nederland, Frankrijk, Groot-Brittannië, Japan en (notabene) China.

 

 

Kritiek

 

Er is ook bij voorstanders van directe democratie kritiek op de volksvergadering. Het hoofdbezwaar is het ontbreken van een geheime stemming. Het is niet prettig om tegen je baas te moeten stemmen als hij twee meter verderop staat. Er is geopperd om het elektronisch stemmen in te voeren via kastjes of zendertjes, maar het is de vraag, enerzijds of dat niet teveel kosten en moeite met zich meebrengt en anderzijds of de soevereinen zo’n nieuwerwetsigheid in de traditionele Volksvergadering wel in willen voeren.

 

In Zwitserland werd het vrouwenkiesrecht op federaal niveau in 1971 ingevoerd. Tijdens de Landsgemeinden van 1973, 1982 en 1990 stemde een meerderheid van de mannen in Appenzell Innerrhoden echter tegen het vrouwenkiesrecht. Later in 1990 oordeelde de rechtbank van Lausanne echter dat het ontbreken van vrouwenkiesrecht strijdig was met de grondwet. In 1991 stond het weer op de agenda van de Landsgemeinde en onder het motto “okee, maar dan doen we het wel zelf” stemde een meerderheid van de mannen, als laatste kanton in Zwitserland, voor invoering van het vrouwenkiesrecht in Appenzell Innerrhoden.

 

 

Geraadpleegde bronnen

 

Carlen, L. ‘Die landsgemeinde’, in A. Auer e.a., Die Ursprünge der schweizerischen direkten Demokratie. Basel, Helbing & Lichtenhahn, 1996

 

Hutter, M. e.a.,  Die Landsgemeinde von Appenzell Innerrhoden. Appenzell, Museum Appenzell, 2001


Kaufman, Bruno e.a. (red) Guidebook to Direct Democracy in Switzeland and Beyond Initiative & Referendum Institute Europe, Amsterdam, 2005
 

Möckli, S., Die Schweizerischen Landsgemeinde-Demokratien. Bern, Paul Haupt, 1987


Kanton Appenzell: http://www.ai.ch > Landesgemeinde: http://www.ai.ch/de/politik/sitzung

 

Kanton Glarus: http://www.gl.ch > Landesgemeinde: http://www.glariosa.ch/varia/landsgemeinde